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[칼럼] 기후위기 시대, 생태면적률 제도의 필요성

최경영 한국저영향개발협회장ㆍ아주대 공공정책대학원 겸임교수

대한법률신문사 | 기사입력 2023/11/28 [16:38]

[칼럼] 기후위기 시대, 생태면적률 제도의 필요성

최경영 한국저영향개발협회장ㆍ아주대 공공정책대학원 겸임교수

대한법률신문사 | 입력 : 2023/11/28 [16:38]
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▲ 최경영 한국저영향개발협회장ㆍ아주대 공공정책대학원 겸임교수.    

[동아경제신문] 기후변화로 인한 도시침수에 대한 우려가 심각하다. ‘오뉴월 장마’라는 말이 무색하게 올해 장마는 6월 24일부터 8월 16일까지 무려 54일 동안 장마가 지속됐다. 강우의 강도와 양상도 크게 달라졌다. 저기압이 서쪽에서 건조한 공기를 몰고 오면서 남쪽 북태평양 고기압과 경계면에 폭우를 퍼부었다. 비구름이 예측하기 어려운 방향으로 빠르게 움직였고 경기와 충청, 남부, 강원 등지에 시간당 100mm를 넘나드는 집중호우가 쏟아졌다. 

 

피해도 심각했다. 시민들이 모여사는 도심에 홍수가 발생하면서 수많은 차량이 침수되고, 상가와 주택이 침수되었다. 오송에서 인근 미호강이 범람하면서 지하차도에 갇힌 시민 14명이 사망하는 참사가 발생하기도 하고 수해지역 복구에 참여하던 해병대 상병이 물살에 휩쓸려 사망하는 일도 있었다.  

 

인류는 개발을 핑계로 짧은 기간 많은 이산화탄소를 발생시켰고, 이로 인해 편리함을 누려왔다. 이제 그 댓가를 치르고 있는 것이다. 문제는 이러한 상황이 시작에 불과하다는 사실이다. 많은 사람들이 모여사는 도시는 아스팔트와 콘크리트로 덮여 버렸고 더이상 빗물이 스며들 공간은 찾아보기 어렵게 됐다. 인구의 92%가 도시에 살고 있는 우리나라에서 이러한 문제는 비단 서울시의 문제만은 아니다. 기후변화로 인해 집중적으로 비가 내리는 빈도가 크게 증가했고, 한꺼번에 쏟아지는 빗물을 하수구가 감당하기는 역부족이 됐다. 결국 저지대를 중심으로 침수가 일어났으며, 특히 지하철, 지하주차장, 반지하 등에서 피해가 집중적으로 발생했다. 

 

환경부와 서울시 등은 도시침수로부터 시민들의 안전을 지켜내기 위하여 다양한 대안을 만들어 운영하고 있다. 그중 가장 대표적인 제도가 '생태면적률' 제도이다. 도시의 개발에 따라 콘크리트 구조물과 아스팔트 포장이 증가해 자연 및 생태기능이 훼손되고 도시 열섬현상, 도시 홍수 및 침수, 생물서식공간의 급격한 감소 등 심각한 생태적 문제에 직면하고 있으나 기존의 계획지표로 활용되고 있는 건폐율이나 용적률은 개발의 한계를 지정할 뿐, 개발 공간의 생태적 가치를 관리하지 못하고 있는 실정이었다. 

 

따라서 2005년 환경부는 도시공간의 생태적 기능유지와 개선을 종합적으로 유도할 수 있는 공간계획 차원의 지표를 개발하기 위해 생태면적률의 개념을 도입하게 됐다. 여기서 생태면적률이란, 전체 개발면적 중 생태적 기능 및 자연순환기능이 있는 토양 면적이 차지하는 비율을 말한다. 생태면적률의 개념은 자연의 순환기능인 증발산 기능, 미세먼지 흡착기능, 우수의 투수 및 저장기능, 토양의 생태적 기능, 동식물의 서식처 기능 등을 정량적으로 표시해 도시공간의 생태적 가치를 최대한 확보할 수 있도록 도시계획을 유도하기 위한 것이다.  

 

2005년에 처음 시작된 생태면적률 제도는 수차례의 개정을 통해 오늘날에 이르렀다. 

 

2021년 12월, 생태면적률 제도가 지침에서 고시로 변경돼 정책을 보다 강력하게 추진하면서 수면아래 가라앉아 있던 문제점들이 드러나게 된다. 특히 기존의 투수블록을 생산하던 기업들이 제품의 품질을 향상시키는 노력 대신 편법으로 시험성적서를 발급받아 제출하는 사례가 다수 발견됐다. 공극을 많이 확보한 블록으로 투수성능시험을 의뢰하고, 공극이 적은 제품으로 휨강도시험을 의뢰해 마치 하나의 제품이 투수성능과 휨강도 모두를 만족하는 제품인 것처럼 보이게 만드는 방식이다. 물론 편법을 사용하지 않고도 투수성능과 휨강도를 모두 만족 할 수 있는 제품을 생산하는 기업도 적지 않다. 하지만 저가 경쟁으로 가격이 낮아진 상황에서 품질을 만족하는 것이 쉽지 않기에 많은 기업들이 편법을 활용한 쉬운 방법을 선택한 것이 문제인 것이다. 

 

이러한 문제점을 개선하고자 2022년 12월에 환경부는 다시 일부 개정을 진행했다. 개선된 내용을 살펴보면 다음과 같다. 

 

부분포장의 경우 식재면적 비율을 50%이상에서 30%이상으로 감소시키고 이에 대한 가중치를 0.5에서 0.4로 감소시켰다. 하지만 비율의 감소율과 가중치의 감소율이 달라 결과적으로 가중치를 상승시킨 효과가 생겼다. 

 

투수포장의 경우에는 최고 0.4를 부여했던 것을 0.3으로 하향조정해 생태면적률 적용이 투수포장으로 집중되지 않고, 다양한 공간유형이 선택되도록 유도한 것으로 보인다. 

 

또한 투수시험 방법을 다시 KS F 4419로 한정하는 대신에 구조적 특성상 투수성능시험이 불필요한 틈새투수포장과 결합틈새투수포장의 경우는 시험성적서 제출을 면제함으로써 시험방법론의 문제를 풀기 위해 노력했다. 가짜 시험성적서가 남발되는 문제에 대해서는 투수성능시험과 휨강도 시험을 동일한 개체로 시행하도록 명시해 문제를 해결하고자 했다. 

 

투수포장을 통해 생태면적률을 적용한 현장의 경우 해설서에서 포장의 단면도와 유지관리계획을 제출하도록 했다. 단면도 제출을 통해 포장면 하부 기층의 투수 및 담수능력을 확보하고 유지관리계획을 통해 투수블록의 투수성능지속성을 확보하기 위한 것이다. 제도를 통한 인센티브만 가져가고 제도의 취지와 결과에 대해서는 책임지지 않는 사례를 방지하기 위해 꼭 필요한 부분이다.  

 

이는 생태면적률을 적용해 투수포장을 시공한 현장이 투수성능이 지속되지 못했을 경우, 해당지역의 시민들은 결국 녹지만 빼앗긴 꼴이 되기 때문에 시민들의 환경복지를 위해서는 생태면적률 제도가 좀 더 강력하게 적용돼야 할 것이다.

 

급격한 도시화로 인해 발생하는 물순환 왜곡과 다양한 환경문제의 해결을 위해 2005년에 처음 도입된 생태면적률 제도는 부침속에서도 건강한 물순환체계의 회복과 시민들의 환경복지 향상을 위해 꾸준히 발전 돼 왔다. 개발의 편의성과 안전이 강조되는 기존의 제도들과 달리 장기적으로 생태환경을 복원하고 근본적인 물순환 문제를 해결하는데 앞장서 왔다. 

 

생태면적률 제도는 흔들림 없이 추진돼야 한다. 생태면적률 제도는 이제 현실로 다가온 기후위기에 대한 대응을 위해 반드시 필요한 제도이다. 그러나 아무리 잘 만들어진 제도라고 해도 제도의 허점을 악용하거나 방만하게 운영하게 된다면 결국 피해는 고스란히 제도가 적용된 지역의 주민들이 입게 된다. 

 

제도를 활용하는 기업의 이익이나 민원에 대한 해결보다 제도의 후퇴나 방만한 운영을 통해 입게 될 주민들의 피해가 우선돼야 한다. 2005년을 시작으로 18년을 이어온 생태면적률 제도가 더 많은 곳에 엄밀히 적용되어야 하는 이유이다.

 

 /최경영 한국저영향개발협회장ㆍ아주대 공공정책대학원 겸임교수

 

※ 외부 필진 칼럼은 본지 편집 방향과 다를 수 있습니다.


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